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建立和完善森林生态效益补偿制度的思考

2010-05-21 11:18:37 来源:河源日报 张翠菊
    森林资源是陆地生态系统的主体,森林不仅具有重要的经济效益,而且更有重要的环境生态效益。森林资源的建设和保护陷入了资金不足的困境,为了保证我国经济和环境保护的协调发展,根据我国的现实情况,制定一部《森林生态补偿法》,在全国范围内实施森林生态效益补偿制度的时机已经成熟。本文就建立和完善我国的森林生态效益补偿制度谈点看法。

    一、我国森林资源和生态环境现状

    目前,我国生态环境日益恶化,主要表现为:水土流失严重、草原退化、土地沙化、水资源短缺、水旱灾害严重。森林是陆地生态系统的主体,具有调节气候、防风固沙、涵养水源、保护生物多样性等多种生态功能,森林的兴衰与生态环境的好坏密切相关。

    根据第五次全国森林资源调查资料,我国现有林业用地面积26329.47万公顷,森林面积15894.09万公顷,活立木总蓄积量124.88亿万立方米,森林蓄积量112.67亿立方米,森林覆盖率为16.55%,相当于世界平均水平的61%,比世界平均水平低10.48个百分点;全国人均占有森林面积为0.128公顷,相当于世界人均面积的1/5;人均蓄积量为9.048立方米,仅有世界人均蓄积量72立方米的1/8。我国森林资源状况和森林环境问题不容乐观。为此,急需建立和完善我国森林生态效益补偿制度,创造可持续的森林生态系统,实现环境、经济和社会的协调发展。

    二、我国森林生态效益补偿制度的现状

    森林除了具有经济效益外,还具有以下生态效益:美化环境、防风固沙、涵养水源以及保护生物多样性、国防、科研、教育等,这些目前是不能通过有形市场交换的,也不能给生产经营者带来收益,森林的这种外在经济性得不到应有的补偿使森林的建设和保护丧失了经济动力,不利于森林资源的利用和保护。
    我国从20世纪90年代中期实施了森林分类经营改革试点,将森林分为商品林和公益林以不同的经营思想进行运作。建立森林生态效益补偿制度既是森林分类经营的核心,也是无偿使用森林生态效益转向有偿使用森林生态效益转变的关键。森林生态效益的经济补偿问题实质上是对生态产品给予定价的问题,目的在于把生态效益的外部性内部化。

    三、建立和完善森林生态效益补偿制度的条件分析

    (一)我国国民经济持续增长,居民收入逐步提高,使建立补偿制度成为可能。随着我国经济的发展,人们生活水平普遍提高,在物质需求得到满足之后,人们提出了更高的精神需求。当前我国的旅游业不断升温,特别是生态旅游得到人们的青睐就是例证。另外,居民的环境意识增强,更多的人愿意承担生态环境建设费用。

    (二)森林生态效益补偿制度在我国的发展日趋成熟。近年来,党中央和国务院已经对森林生态效益补偿的问题给予重视,并在实践中不断发展。2001年11月开始,对森林生态效益补偿试点工作在河北、辽宁、黑龙江、山东、浙江、安徽、江西、福建、湖南、广西、新疆11个省(区)的685个县(单位)和24个国家级自然保护区展开。而且已经有个别省区试行了森林生态效益补偿制度。如广东省,以政府令的形式自1999年1月1日起施行的《广东省生态效益林建设管理和效益补偿办法》(1998),福建三明市政府于1998年批准建立了森林生态效益补偿办法。这就为在全国范围内建立和完善森林生态效益补偿制度提供了借鉴和经验,也为国家建立森林生态效益补偿制度奠定了基础。

    (三)森林生态效益补偿理论的不断发展。在我国,对森林生态效益进行补偿的政策理论研究开始于20世纪80年代中后期,到90年代出现高峰,21世纪初期仍然是人们研究的热点。研究的重点包括了:森林生态效益计量评价和计量模型、生态效益的交互作用及叠加效应、森林生态效益的社会和法律特征、补偿对象、补偿原则、资金来源、补偿依据、补偿标准、补偿范围、补偿办法以及基金管理方法等方面。这些理论研究的不断发展对于中国全面实施森林生态补偿制度意义非常重大,促进了森林生态效益补偿制度在全国范围内的施行。

    四、建立和完善森林生态效益补偿制度的设想

    根据森林生态效益补偿的实践,建立和完善我国的森林生态效益补偿制度,应当根据“收益者付费、损害者赔偿”的原则,制定一部《森林生态补偿法》。具体包括以下内容:

    (一) 明确森林生态补偿的依据。森林资源除了具有经济效益,还具有生态环境效益,森林的建设和维护,需要有一定的费用投入。森林的生态环境效益具有外部性,把这种外部性内化,就需要对森林生态进行经济补偿,这样才能保证森林资源的持续发展。

    (二) 明确森林生态补偿资金筹集的途径。森林生态补偿资金除了国家出资以外,应当根据“谁收益谁补偿”的原则,明确其他主体包括个人、企事业单位、其他组织的应缴份额,从而体现了生态效益的社会共享共担原则。

    (三) 明确森林生态补偿的对象和范围。重点防护林、自然保护区、森林公园、风景名胜区以及其他重要的森林生态资源区,应当作为森林生态补偿资金重点补助的对象和范围。

    (四)明确森林生态补偿金征收的标准。制定科学合理的标准,既要顾及森林自然生态要素,又要重视林区人口经济和社会发展水平。

    (五) 明确森林生态补偿的检查监督制度。森林生态补偿金应当专款专用,用于森林环境的建设、保护与管理。因而,森林生态补偿制度必须有配套的检查监督制度,主要内容应包括:森林生态效益的核定、补偿资金筹集和补偿的实施等方面的检查与监督,以保证森林生态补偿制度的有效运作。

    我们应充分认识到森林资源的环境价值远远超过其经济价值,森林是保障生态安全、促进社会经济可持续发展、向社会提供森林生态服务的宝贵资源。在当前的形势下,制定一部《森林生态补偿法》的时机已经成熟,在全国范围内实施森林生态效益补偿制度,才能有效保护森林资源和森林生态系统的建设,实现《全国生态环境建设规划》提出解决我国生态环境问题的主要目标,保证我国经济、社会和环境的和谐发展。
    (作者单位:连平县林业局)
编辑:hanli
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